Le modifiche in tema di immigrazione approvate con la legge di conversione del Decreto Sicurezza

Lo scorso 3 dicembre 2018 è entrata in vigore, previa pubblicazione sulla G.U. la legge di conversione 1º dicembre  2018,  n. 132 recante:  «Disposizioni  urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.» (GU n.281 del 3-12-2018)

La legge in questione, agli artt.1 – 13, innova profondamente la materia dei respingimenti, delle espulsioni, della protezione internazionale nei modi e nei termini  che si possono sintetizzare qui di seguito:

  1. Trattenimenti, respingimenti ed espulsioni

La permanenza presso i Centri  per il rimpatrio, fissata in 30 giorni è suscettibile di ulteriori proroghe fino al un massimo di 180 giorni nel caso di richiesta del Questore che segnali problemi di identificazione e di verifica della cittadinanza.

Gli stranieri possono rimanere trattenuti sia presso gli uffici di pubblica sicurezza che presso gli Uffici di frontiera fino all’udienza di convalida del Giudice di pace. Se hanno presentato domanda di accesso alla protezione internazionale possono permanere, anch’essi, nei Centri per un massimo di 180  giorni.

Molto severe le norme in tema di respingimenti. Infatti il provvedimento di respingimento, anch’esso sottoposto all’udienza di convalida innanzi al giudice di pace, costituisce al pari dell’espulsione, titolo per non poter rientrare nel territorio dello Stato, salva una speciale autorizzazione del Ministro dell’interno. In caso  di trasgressione lo straniero è punito con la reclusione da uno a quattro anni ed è espulso con accompagnamento immediato  alla frontiera.

Inoltre, allo straniero che, già denunciato per il reato sopra indicato, abbia fatto reingresso nel territorio dello Stato si applica la pena della reclusione da uno a cinque anni.

Per questi reati la legge in commento ha previsto l’obbligatorietà dell’arresto dell’autore del fatto anche fuori dei casi di flagranza e la celebrazione del processo con rito direttissimo.

Il divieto di reingresso opera per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni; esso è inserito, a cura dell’autorità di pubblica sicurezza, nel  sistema di informazione Schengen di cui al regolamento (CE) n.1987/2006 del parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, e comporta il divieto di ingresso e soggiorno nel territorio degli Stati membri dell’Unione europea, nonché degli Stati non membri cui si applica l’acquis di Schengen.

  1. I permessi di soggiorno

La  legge rimodula tutte le norme relative al rilascio del permesso di soggiorno e alle modalità di ammissione dello status di protezione speciale per motivi umanitari. Tutti i richiedenti l’ammissione alla protezione internazionale dovranno sottoscrivere in occasione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno l’accordo di integrazione con obbligo di acquisizione di crediti, la perdita dei quali comporta l’espulsione dal territorio dello Stato. Il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari  è di fatto abolito. Al suo posto sono stati introdotti  cinque diversi tipi di permesso di soggiorno per casi speciali (vittime di violenza domestica, condizioni di salute di particolare gravità, calamità, atti di particolare valore civile e per ultimo permesso di soggiorno di protezione speciale, rinnovabile ma non convertibile in permesso di lavoro).

Prima di esaminare, nel dettaglio, le singole ipotesi, va sottolineato come le modifiche sopra segnalate avranno un impatto dirompente su tutte le situazioni soggettive degli stranieri non ammessi alla protezione internazionale, in attesa di decisione da parte dell’Autorità giudiziaria. Infatti le norme amministrative relative al rilascio del permesso di soggiorno dovranno essere applicate dagli organi di polizia in via autonoma rispetto alla decisione dell’Autorità Giudiziaria e comporteranno l’avvio del procedimento di espulsione in tutti i casi in cui non ci siano le condizioni per il rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno.

La legge in commento ha previsto una sanatoria solo per i procedimenti in corso per i quali, alla data dell’entrata in vigore del decreto, la Commissione  territoriale non abbia accolto la domanda di protezione internazionale  e  abbia ritenuto sussistenti gravi motivi di carattere umanitario. In questi casi allo straniero é rilasciato un permesso di soggiorno recante la dicitura «casi speciali», della durata di due anni, convertibile in permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo o subordinato.

Per quanto attiene al rilascio del permesso di soggiorno, è fatto obbligo a tutti gli stranieri che intendano richiederlo (ivi compresi i titolari di permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per motivi umanitari, per motivi familiari, di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell’Unione Europea, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare) di sottoscrivere, contestualmente alla domanda di rilascio del permesso di soggiorno l’accordo di integrazione per i quali debbono essere acquisiti crediti, in difetto dei quali lo straniero viene espulso dal territorio dello Stato. Da questa disciplina sono esenti soltanto i titolari  di permesso di soggiorno per richiesta di protezione sussidiaria e i minori stranieri non accompagnati che abbiano raggiunto la maggiore età,  che  risiedano sul territorio italiano da non meno di tre anni ed abbiano in corso un progetto di studio e di lavoro (art. 4 bis, comma II, terzo periodo, Decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286).

L’avvenuto riconoscimento della protezione speciale per motivi umanitari non giustifica più, in occasione della domanda di rilascio o di rinnovo di permesso di soggiorno le seguenti condizioni di favore:

  1. L’esenzione dal versamento del contributo
  2. L’esonero del rifiuto e/o della revoca del permesso adottato sulla base di accordi internazionali a seguito del venir meno delle condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti
  3. L’esenzione dell’obbligo di dimostrare di percepire un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale e la disponibilità di un alloggio idoneo
  4. La sospensione del procedimento penale elevato nei confronti del soggiornante per il reato di ingresso e trattenimento illegittimo nel territorio dello Stato e la sentenza di non luogo a procedere nel caso di riconoscimento della protezione per motivi umanitari

In luogo del permesso di soggiorno per motivi umanitari  il legislatore ha introdotto cinque diverse tipologie di permessi di soggiorno rilasciati in casi speciali  che qui di seguito si elencano:

  1. Permesso di soggiorno per le vittime di violenze domestiche. Il rilascio del permesso presuppone un’interlocuzione con l’Autorità Giudiziaria ed ha la durata di un anno nel corso del quale lo straniero/a ha accesso ai servizi assistenziali, allo studio e al lavoro. Alla scadenza il permesso di soggiorno potrà essere  convertito in permesso di lavoro subordinato o autonomo.
  2. Permesso di soggiorno per gravi motivi di salute. Si ottiene a seguito di certificazione sanitaria pubblica; non può avere una durata superiore ad un anno e può essere rinnovato solo a seguito di accertamento sanitario.
  3. Permesso di soggiorno per calamità; viene rilasciato quando lo straniero dovrebbe fare ritorno versa in una situazione di contingente ed eccezionale calamità che non consente il rientro e la permanenza in condizioni  di  sicurezza; il permesso ha una durata massima di sei mesi, può essere rinnovabile  per  un periodo ulteriore di sei mesi se permangono le condizioni  di eccezionalità. E’ valido solo nel territorio nazionale e consente di svolgere attività lavorativa, ma non può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro;
  4. Permesso per protezione speciale. Si ottiene nel caso lo straniero  dovrebbe essere respinto  o espulso verso uno Stato   nel quale  possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. In tal caso la Commissione territoriale trasmette  gli  atti  al  questore  per  il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura “protezione speciale”, salvo che  possa disporsi l’allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una protezione analoga. Anche questo permesso di soggiorno è rinnovabile, previo parere della Commissione  territoriale,  e  consente  di  svolgere attività lavorativa ma non può essere convertito  in  permesso di soggiorno per motivi di lavoro;
  5. Permesso per atti di particolare valore civile. Viene rilasciato dal Ministro dell’interno nel caso in cui lo straniero abbia compiuto atti di particolare valore civile ai sensi dell’articolo 3, della legge 2 gennaio1958  salvo che ricorrano motivi per ritenere che lo straniero risulti pericoloso per l’ordine pubblico e la sicurezza dello  Stato, ai sensi dell’articolo 5, comma 5-bis. In tali  casi, il questore rilascia un permesso di soggiorno per atti di particolare valore civile della durata di due anni, rinnovabile, che consente  l’accesso allo studio nonché di svolgere attività lavorativa e può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo o subordinato.
  1. Le modifiche al procedimento di riconoscimento la protezione internazionale previsto dalla legge 2008/25

La  legge in commento ha apportato rilevanti modifiche alla  legge 2008/25  che, come è noto disciplina,  le regole del procedimento civile innanzi al Tribunale ordinario per il riconoscimento della protezione internazionale. L’intento del legislatore è stato, da un lato, quello di rendere quanto più celere è possibile il procedimento onde evitare la pendenza di contenziosi atti a consentire  la permanenza  sul territorio dello Stato di richiedenti la protezione internazionale per un tempo indefinito e, dall’altro, quello di contenere il numero di contenziosi  potenziando i casi di inammissibilità delle domande. Il primo effetto è stato ottenuto attraverso il potenziamento numerico delle Commissioni territoriali competenti a decidere in prima istanza ed il potenziamento dei respingimenti e delle espulsioni secondo le norme  sopra menzionate.

Per quanto attiene più specificatamente  il contenzioso pendente dinnanzi al giudice civile ordinario, è stato, innanzitutto, ribadito l’utilizzo della procedura semplificata nel caso di domande manifestamente infondate e e sono stati ampiamente definiti i limiti alla cognizione del giudice ordinario civile in materia.

Appaiono particolarmente incisive le seguenti disposizioni:

  1. Con decreto del Ministro degli Esteri adottato di concerto con il Ministro di giustizia e il Ministro dell’interno deve essere predisposto l’elenco dei Paesi sicuri di cui alla Direttiva Europea 2005/85/C . Il predetto elenco va inserito nell’opuscolo redatto dalla Commissione Nazionale e comunicato al richiedente asilo da parte degli organi di polizia
  2. La motivazione del rigetto della domanda nel caso di mancata dimostrazione da parte del richiedente la protezione internazionale della mancata sicurezza del paese di origine deve essere adottata in forma semplificata
  3. Si considerano manifestamente infondate, e quindi inammissibili le domande in cui a) il richiedente ha sollevato esclusivamente questioni che non hanno alcuna attinenza con i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale ai sensi del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251; b) il richiedente proviene da un Paese designato di origine sicuro ai sensi dell’articolo 2-bis; c) il richiedente ha rilasciato dichiarazioni palesemente incoerenti e contraddittorie o palesemente false, che contraddicono informazioni verificate sul Paese di origine; d) il richiedente ha indotto in errore le autorità presentando informazioni o documenti falsi o omettendo informazioni o documenti riguardanti la sua identità o cittadinanza che avrebbero potuto influenzare la decisione negativamente, ovvero ha dolosamente distrutto o fatto sparire un documento di identità o di viaggio che avrebbe permesso di accertarne l’identità o la cittadinanza; e) il richiedente è entrato illegalmente nel territorio nazionale, o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno, e senza giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto alle circostanze del suo ingresso; f) il richiedente ha rifiutato di adempiere all’obbligo del rilievo dattiloscopico a norma del regolamento (UE) n. 603/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013.

L’aver codificato un così alto numero di casi di palese infondatezza della domanda  rende prevedibile una deflazione considerevole del contenzioso  sia con riguardo all’effetto dissuasivo  che tale previsione comporta che con riguardo alle modalità della  decisione del giudice investito di una doverosa (ed obbligatoria)valutazione preliminare sull’inammissibilità della domanda ancor prima della disamina del merito.